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机构改革与基于民意的行政

发布时间:2019-12-04 14:33:06

核心提示:本次改革的重要突破是,机构改革侧重于不同部门职能整合,并且明确提出行政职能的合理性和优化配置,进而不再回避行政权力改革这一实质难题。

今年两会的重要议题是国务院机构改革,根据改革方案,国务院原27个组成部门中的5个实行撤并、调整职能,并赋予了具体改革目标。其中,铁道部的改革涉及政企分开、职能调整;卫生部与人口计生委的合并涉及职能整合;新组建的国家食品药品监督管理总局、国家海洋局分别整合了相关机构及其职能,以统一监管食品药品安全,推进海上统一执法;新的国家新闻出版广电总局、国家能源局则是机构与职能合并的结果。

改革开放以来的历次行政机构改革,试图探索与经济社会、民主政治发展相适应的政府职能配置体系及运行机制,如1988年致力于政府职能转变,1998年消除政企不分,2008年突出公共服务。然而,植根于计划经济和管制传统的政府机构设置与职能配置,首要弊端是行政权限任意化,权力来源、内容、责任的法治化程度低下;再加上政府与社会、企业、个人之间边界模糊,以及政府机构之间职能配置不合理等体制与机制问题,进一步妨碍了政府机构、职能、运行的法治化,行政成本和行政效率问题随之产生。

例如,本次改革方案提出 改革工商登记制度 和 改革社会组织管理制度 ,即是市场、社会的发展倒逼政府改革,反映了政企、政社的关系存在错位;提出 减少部门职责交叉和分散 ,则反映出因政府机构设置、职能配置的不合理而导致的运行和监督不畅问题。

政府机构是行政权力的载体,机构改革的实质是行政权力改革。历史上的多次机构改革都是以解决机构与人员臃肿为首要任务,甚少触及行政权力这一核心问题。本次改革的重要突破是,机构改革侧重于不同部门职能整合,并且明确提出行政职能的合理性和优化配置,进而不再回避行政权力改革这一实质难题。

讨论机构和职能改革问题是人大的固有职责,姑且不言政府机构及其权力应由人大选举产生、监督,机构和职能改革应是寓于这一过程的当然结果,仅从政府与市场和社会、政府机构与政府机构之间在现实中的紧张关系观察,人代会上应当经常、持续地对行政权力越位、越界发声,这才是符合议事和民意机构使命的行动。

行政权力首先应当在适当的边界内行使,其次应当以适当的方式行使。然而,实体和程序上的 适当 究竟是什么,固守于政府机构自身的内部讨论往往缺乏成效,这也是此前机构改革偏重于机构与人员的精简、重组,然后又步入 膨胀 精简 再膨胀 怪圈的原因。

机构改革和职能转变 必须坚持人民主体地位 激发市场和社会活力 ,行政权力的内容及其行使方式,应当基于国民代表的同意,议事机构应首先关注所有行政权力是否来源于同意,应就全部行政权力存在的合理性、必要性进行讨论、协商,制定立法,使政府机构及其权限职能获得合法性基础。有了民意和法律控制这一前提,再就优化机构设置和职能配置进行讨论,在很大程度上将变成一个路径选择的技术问题。

我国机构改革和职能转变,本质上是政府的自我改革,这导致改革过程十分曲折,经常滞后于现实发展需要,从而增大了改革的成本。正因此,机构改革需要引入民意,从根源上重塑行政权力来源、内容、责任的法治化基础,以解决行政权力存在的合理性、适当性这一根本问题。说到底,基于民意的机构改革和政府行政,是改革获得成功的关键所在。

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